近日，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（下称“通知”）。根据通知，为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的有关要求，将在北京等15个省（市）的43个城市开展低效用地再开发试点，探索创新政策举措，完善激励约束机制。低效用地再开发试点以城中村和低效工业用地改造为重点，试点期限原则上为4年。

　　从区域来看，本轮入选城市主要集中于东部地区，以珠三角和长三角城市群为主。其中，广东和浙江两省入围试点城市数最多。

　　相较于此前市场对于城中村拆除新建和增量开发抱有较高期待，此次通知明确，严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定。在坚持“局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控”的前提下，探索创新盘活利用存量土地的政策机制。

　　针对城中村改造的土地出让模式，7月底召开的超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上曾提出，城中村改造必须实行净地出让。此次通知进一步明确，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

　　“净地”是指土地出让发生在经确权平整过的土地上，在土地出让之前，已经完成了土地收储、拆迁补偿、七通一平等系列工作。

　　“结合此次通知，‘净地’供应同时适用于城中村和低效工业用地之外的及其他低效用地。”中国社科院研究员、中国城市经济学会房地产专委会主任王业强表示。

　　之所以强调“建立竞争性准入机制”，在他看来，这意味着坚持市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本和原土地权利人参与再开发，同时，需要强化政府在空间统筹、结构优化、资金平衡、组织推动等方面的作用。

　　为了提高社会资本和原土地使用权人参与改造的积极性，通知围绕低效用地再开发政策与机制创新，重点在规划统筹、收储支撑、政策激励和基础保障四个方面开展试点探索。

　　在土地收储方面，通知提出，探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。

　　针对一级开发主体融资难度大的问题，通知称，拓展收储资金渠道。统筹保障土地收储、基础设施开发建设等资金投入，做好资金平衡，合理安排开发时序，实现滚动开发、良性循环。完善国有土地收益基金制度，明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。

　　城市低效用地大多集中在老城区，散布于不同的土地使用权人手中，涉及的用地主体较多，土地权属关系错综复杂，土地产权不明晰等问题普遍存在，加之再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，社会资本和原土地权利人参与再开发的投资意愿不强。

　　对此，通知在政策激励中明确，优化地价政策工具和收益分享机制。

　　具体而言，在优化地价政策中，通知明确完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，要综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

　　“这样既能保证国家的利益，也能保护现有土地使用者利益，充分调动现有土地使用者低效土地二次开发的积极性，推动土地节约集约利用和经济发展方式转变。”王业强说。

　　在完善收益分享机制方面，通知提到，探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。

　　对于原土地使用权人参与改造的具体形式，王业强说，在符合规划的前提下，原土地使用权人可以采取自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的存量建设用地实施改造开发。对具备成片改造条件的城镇低效用地，原土地使用权人可收购归宗后实施整体改造；原土地使用权人分散的，可组建联合开发体实施整体改造开发。

　　此外，为实现低效用地的高效再利用，通知还提到，鼓励利用存量房产等空间资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。